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La Commission de l’Océan Indien, retour sur 30 ans d’Indianocéanie

La Commission de l’Océan Indien, retour sur 30 ans d’Indianocéanie[1]

Par Elsa PERCEVAULT, Doctorante à l’Université de La Réunion

 

Institution mal connue de la zone sud-ouest de l’Océan Indien, la Commission de l’Océan Indien (COI) a fêté le 10 janvier dernier les 30 ans de la signature de l’accord de Victoria[2], l’acte constitutif de l’organisation.

Organisation intergouvernementale à vocation régionale, la COI est le fruit de la volonté de regroupement des États insulaires de la zone sud-ouest de l’Océan Indien. Initiée par le gouvernement de Maurice, de la République démocratique de Madagascar et par le gouvernement de la République des Seychelles, la COI s’envisage comme un instrument de coopération  mais également un instrument d’autonomisation pour des États dont la situation économique et politique a été longtemps soumise à l’influence des anciennes puissances coloniales dans la zone.

La coopération régionale, institutionnalisée par la COI, prévue dans l’acte constitutif de l’organisation[3], est entendue de façon très large et touche des domaines variés. Si la coopération régionale est le fondement de l’organisation elle demeure, après 30 ans, la raison d’être de l’organisation. Toutefois, à l’image d’autres organisations régionales, la question de la transformation de la coopération régionale au sein de la COI en une intégration régionale se pose. Pourquoi la COI n’a-t-elle pas évolué vers une organisation d’intégration régionale ? Pourquoi ce cantonnement, depuis 30 ans, à une organisation de coopération ? L’union fondée sur l’identité insulaire des États membres est-elle opportune pour servir d’impulsion au développement au sein de la COI d’une intégration politique et économique ? Cette caractéristique commune entre les États membres est-elle suffisante pour un engagement plus important ? L’analyse des développements institutionnels et politiques de l’organisation depuis 30 ans souligne la place centrale de l’identité insulaire régionale, qui reste le fondement de la coopération élargie entre les États membres, mais suggère également l’insuffisance de l’identité insulaire commune pour assurer une intégration régionale au sein de l’organisation, notamment au regard de la concurrence régionale et des disparités internes.

 

L’insularité, fondement de la coopération régionale institutionnalisée par la Commission de l’Océan Indien

Ce que la COI nomme à présent l’Indianocéanie, c’est-à-dire l’identité insulaire régionale des États membres de la COI, est la raison d’être de l’institution. Dès 1982[4], les États fondateurs ont mis en avant cette identité insulaire régionale en en envisageant une organisation intergouvernementale à vocation régionale axée sur une coopération politique. Ce fondement identitaire a été ensuite confirmé dans le préambule de l’accord de Victoria de 1984[5] en ces termes : « Désireux de renforcer les liens d'amitié qui les unissent (…) Soucieux d'établir les fondements et le cadre d'une coopération rénovée, fructueuse et durable (…) à l'intérieur de la région des États du Sud-Ouest de l'Océan Indien ».

Le 10 janvier 1986, deux autres États adhèrent à l’acte constitutif de l’organisation : la République fédérale islamique des Comores et la République française au titre de son département d’outre-mer, l’Île de La Réunion[6]. Tous deux signent les deux protocoles adhésion à l’accord général de coopération de la COI en gardant les mêmes objectifs : « Décidés, (…) à établir une coopération plus étroite entre les États du Sud-Ouest de l'océan Indien »[7]. L’identité insulaire régionale demeure la base de la coopération entre les cinq États membres[8].

En 1989, un protocole additionnel[9] est adopté par les États membres pour optimiser le fonctionnement de l’organisation. La COI est ainsi dotée d’une personnalité juridique et d’un conseil[10], d’un secrétariat général[11], et d’un comité des officiers permanents de liaison.

Une coopération principalement politique s’est développée au sein de la COI depuis sa création, englobant de nombreux domaines même si la coopération économique a présenté rapidement de nombreux attraits. A présent, la COI organise son action autour de plusieurs axes stratégiques[12] : la paix et la stabilité régionale, l’égalité des sexes, mais également la démocratie et la bonne gouvernance, l’intégration régionale de ses pays membres face aux défis de la mondialisation, ou encore la préservation de l’environnement et l’amélioration des conditions de vie de populations de l’Indianocéanie, et l’identité et la promotion de l’Indianocéanie.

Il est intéressant de noter que ces différents domaines d’action correspondent aux besoins spécifiques de l’insularité des États membres. En effet, l’insularité est une caractéristique qui implique pour un État de nombreuses difficultés notamment en termes de développement économique. La coopération dans ces domaines devient alors l’instrument d’une action collective renforcée, plus efficace que toute action individuelle des États membres. Toutefois si les difficultés de l’insularité trouvent une réponse dans la coopération régionale, l’insularité comme caractéristique commune ne suffit pas pour faire de la COI une organisation d’intégration politique et économique.

 

D’une coopération à une intégration régionale : les limites de la Commission de l’Océan Indien

La coopération se définit comme une « action conjointe et coordonnée de deux ou plusieurs États (…) en vue de parvenir à des résultats communs dans un ou plusieurs domaines de la vie internationale »[13]. La COI entre dans cette catégorie. Pourtant, l’intégration régionale est devenue, au fil des développements institutionnels et politiques de l’organisation, une orientation envisageable. Toutefois, après 30 ans d’existence, la COI n’a pas connu les bouleversements institutionnels lui permettant d’asseoir une intégration politique et économique.

Une intégration politique et économique implique un « transfert de compétences étatiques d’un État à une organisation internationale dotée de pouvoirs de décision et de compétences supranationales »[14]. Dans le cadre de la COI, plusieurs éléments ont fait obstacle à une évolution vers une organisation d’intégration.

Le premier obstacle réside dans la disparité existante entre les États membres de l’organisation. En effet, une intégration politique et économique nécessite un rapprochement, notamment économique, entre les États membres au-delà de leur caractéristique insulaire commune. Or, les cinq États membres de la COI présentent des profils économiques variés. Madagascar et les Comores appartiennent à la catégorie des pays les moins avancés économiquement[15], alors que les Seychelles et l’Île Maurice sont assimilés à des pays moyennement développés. La France, quant à elle, fait partie des pays les plus développés. Cette différence emporte de nombreuses conséquences dans la recherche d’objectifs économiques communs à atteindre. Au-delà de l’insularité, chacun des États membres doit faire le choix de mesures adéquates pour optimiser son propre développement économique avant d’envisager le développement économique régional. Ces différents États n’ont pas les mêmes nécessités et un consensus sur des engagements économiques communs semble complexe. Cette situation induit une autre conséquence : une disparité des contributions à l’organisation entre les cinq États membres. La France, au regard de sa situation, est l’un des principaux contributeurs[16]. En dehors de la catégorisation économique, les États membres de l’organisation ne présentent pas les mêmes caractéristiques de superficie ou encore de démographie, ce qui accentue leur disparité.

La question du financement de l’organisation constitue le second obstacle à une intégration régionale. Avant même d’envisager une organisation d’intégration, l’autonomie financière de l’organisation doit être réalisée. Or, à ce jour, l’organisation de subsisterait pas sans le soutien financier de l’Union européenne[17] dans la mise en œuvre des différents plans d’action.

Au-delà des difficultés propres au fonctionnement de l’organisation régionale, un autre type de circonstances fait obstacle à un renforcement des engagements au sein de l’organisation : la concurrence potentielle avec les autres organisations régionales de la zone. En effet, deux importantes organisations interétatiques à vocation régionale sont notamment présentes dans la zone sud-ouest de l’Océan Indien : le Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA) et la Southern African Development Community (SADC). La particularité de ces deux organisations est qu’elles proposent toutes deux une coopération économique renforcée. Or plusieurs membres de la COI font également partie de ces organisations, créant de fait un potentiel conflit d’obligations à la défaveur de l’institution. En, effet, les Comores, les Seychelles, l’Île Maurice et Madagascar font tous partie du COMESA et trois d’entre eux font également partie de la SADC. Ces deux organisations ont développé des objectifs économiques communs qui pourraient concurrencer les tentatives de la COI et ont de plus mis à la charge des États membres des obligations qui seraient incompatibles avec le développement d’une intégration régionale au sein de la COI. La même logique s’applique à la France et son Département de La Réunion. La France est membre de l’Union européenne et la participation à un autre marché commun semble incompatible avec les engagements pris par l’État français.

Ces différents éléments justifient en partie l’immobilisme reproché par certains à l’organisation. Après 30 ans, la Commission de l’Océan Indien a développé une coopération régionale importante pour la zone sud-ouest de l’Océan Indien et a su mettre en avant la spécificité insulaire. Toutefois, l’organisation régionale n’a jusqu’à présent pas réussi à dépasser le stade de la coopération pour proposer une organisation régionale d’intégration politique et économique. L’organisation régionale a su toutefois asseoir son rôle dans la promotion de l’Indianocéanie, une spécialité qui semble être devenue l’identité de l’organisation.

 

 

 



[1] L’expression Indianocéanie correspond au « nom que l’on donne désormais aux pays représentés au sein de la Commission de l'océan Indien, des pays géographiquement proches, partageant un même océan, une même histoire, collectivement isolées et éloignées du reste du monde, des pays qui ont intérêt à se rapprocher davantage, à mettre en commun leurs moyens, pour chercher à peser dans les affaires du monde », selon les propos de Jean-Claude de l’Estrac, secrétaire général de la COI en juillet 2012.

[2] Accord général de coopération entre les États membres de la Commission de l'océan Indien signé à Victoria le 10 janvier 1984.

[3] L’article 2 de l’Accord général de coopération du 10 janvier 1984 dispose : « Les relations entre le Gouvernement de Maurice, de la République démocratique de Madagascar et le Gouvernement de la République des Seychelles sont régies par le présent Accord général et ses protocoles d'application dans les domaines suivants : 1. La coopération diplomatique ; 2. La coopération économique et commerciale ; 3. La coopération dans le domaine de l'agriculture, de la pêche maritime et de la conservation des ressources et des écosystèmes ; 4. La coopération dans le domaine culturel, scientifique, technique de l'éducation et en matière de justice ».

[4] Déclaration ministérielle de Port-Louis du 20 décembre 1982 des gouvernements de Maurice, de la République démocratique de Madagascar et le Gouvernement de la République des Seychelles.

[5]  Accord général de coopération entre les États membres de la Commission de l'océan Indien signé à Victoria le 10 janvier 1984.

[6] L’article 1er du protocole d’adhésion de la République française à l'accord général de coopération entre les États membres de la Commission de l'océan Indien du 10 janvier 1984, signé le 10 janvier 1986 précise en effet que « La République française devient membre de la Commission de l'océan Indien et Partie à l'Accord instituant cette Commission pour permettre à son département et sa région de la Réunion de participer à la coopération régionale réalisée au sein de la Commission de l'océan Indien ».

[7] Extrait du préambule du protocole d’adhésion de la République française à l'accord général de coopération entre les États membres de la Commission de l'Océan Indien du 10 janvier 1984, signé le 10 janvier 1986.

[8] La participation de l’État français à la COI peut à ce titre surprendre. En effet, si l’Île de La Réunion est légitime en qualité de territoire insulaire de la zone sud-ouest de l’Océan Indien, l’État français dans son ensemble ne bénéficie pas des mêmes caractéristiques.

[9] Protocole additionnel à l'accord général de coopération entre les États membres de la Commission de l'Océan Indien du 10 janvier 1984, signé à Victoria le 14 avril 1989.

[10] L’article 1er du Protocole additionnel à l'accord général de coopération entre les États membres de la Commission de l'océan Indien du 10 janvier 1984, signé le 14 avril 1989 prévoit les compétences des 3 organes. Le Conseil de la COI est le conseil interministériel, adopte les grandes orientations de l’organisation. Le comité des OPL est en charge de la préparation des travaux du Conseil de la COI. Le secrétariat général, quant à lui, travaille de concert avec les autres organes pour permettre un fonctionnement optimal de l’organisation.

[11] A ce jour, le secrétaire général de la COI est Jean-Claude de l’Estrac, ancien ministre des Affaires étrangères de l’Île Maurice.

[12] Axes stratégiques présentés sous cette forme par l’organisation elle-même. http://commissionoceanindien.org/

[13] G. CORNU, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 9e éd., p. 269.

[14] Ibid.

[15] http://unctad.org/en/pages/aldc/Least%20Developed%20Countries/UN-list-of-Least-Developed-Countries.aspx.

[16] Les Comores contribuent au fonctionnement de l’organisation à hauteur de 5 %, l’Ile Maurice à hauteur de 16 %, Les Seychelles à hauteur de 3 %, Madagascar à hauteur de 33 % et la France à hauteur de 43 %. Le financement des projets ne suit pas la même répartition, l’Union européenne prend en charge 65 % du financement.

[17] L’Union européenne dans le cadre de son aide au développement et à l’intégration en Afrique orientale et australe a adopté un plan de financement au titre du FED pour la période 2014-2020 en visant « La réduction de la pauvreté et la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement sont prioritaires. L’amélioration des réglementations commerciales et des infrastructures liées au commerce, visant à générer une croissance économique et à favoriser la gestion durable des ressources naturelles de la région – condition essentielle de la sécurité alimentaire – figure parmi les priorités du dixième FED. Au titre du dixième FED, un montant de 645 millions d’euros est réservé à cette région ». Informations disponibles sur le site : http://ec.europa.eu/europeaid/index_fr.htm.